香港住房制度演变的五大阶段

1.土地制度初成(1841-1942)

时代背景：英国侵占香港，人口快速增长

鸦片战争后英国侵占香港，宣布香港岛开埠。1842年，清王朝被迫签订《南京条约》，正式向英国割让香港岛；1856年，英国发动第二次鸦片战争，清政府再割让九龙半岛；1898年，英国强行租借新界地区，租借期至1997年6月30日。

开埠后转口贸易迅速发展，叠加内地战乱，吸引大量人口迁入。香港岛开埠以后，从传统的小渔村转变为重要的贸易港口，转口贸易与工商活动迅速发展，吸引人口大量迁入，从1841年1.5万人激增到1847年2.39万人。1851年太平运动致使许多人举家逃难香港，1876年人口增长到13.9万人；进入20世纪，内地战乱导致人口继续涌入香港，1941年香港人口达到163万人。

制度演变：建立土地批租、税收与法律体系

1843年，英国内政达成向香港殖民政府发出通谕，强调所有香港土地只可批租而不准售卖，建筑用地批租期75年，形成了香港独特的土地使用权批租制度。殖民政府开始建立起初步的土地批租、税收与法律体系，以土地所有者与行政管理当局的双重身份，对房地产业保持有效的管制：

一是土地使用权批租。殖民政府通过拍卖向市场售卖土地使用权，批地时与承租者签订契约，列明各项条款与租用条件，包括批租年期、土地用途，并规定承租者须在一定期限内兴建一定价值的建筑物。土地出让自此成为香港政府财政的重要来源。据统计，1881年政府土地出让收入20.36万港元，约占当年财政收入六分之一。

二是征收地租、差饷等税种。1841年政府规定土地承购者每年须缴纳地租，以彰显英国王室土地所有者的地位；1848年开始按户征收差饷，用于维持警察开支。

三是制定法律条例，维护市场运作。政府陆续制定各项法律条例，以保障房地产交易各方的合理权益与市场正常运作，包括《建筑物条例》、《房屋条例》、《房产转让与业权条例》、《土地登记条例》、《政府(收还)地产权条例》、《官地收回条例》、《业主与租客条例》、《差饷条例》、《城市规划条例》。

四是填海造地，增加土地供给。由于城区面积狭小，1854年起政府开始填海造地计划，到1931年造地面积超过210英亩(含新界1919年填海工程)。

政策效果：房屋稀缺，华人居住环境恶劣

土地批租制度下，私人发展商通过拍卖获得土地，兴建房屋、厂房自用，或对外整租房屋，再由二房东分租给居民。由于香港尚处于开发起步阶段，房屋稀缺叠加人口流入，底层劳动人民居住环境极度恶劣。1864-1891年，香港每间房屋平均居住华人数量从16.9人增加到18人，市区内居住更加严峻，通常2-3个英国人居住的房屋，却住进30-40名华人，人均面积低于香港法定的华人墓穴面积(1平米)。过度恶劣的居住环境，导致1894年香港爆发大规模疫症，超过2000人死亡。

2.战后管制时代(1945-1953)

时代背景：战后房荒与人口骤增

战后房屋损坏严重。二战时期，香港大批房屋遭到损毁，据港英政府1946年统计，房屋损坏合计19000幢，其中，完全被毁坏的8700幢，部分被毁坏的达10300幢；合计待安置人口16.1万人，其中华人15.4万。

战后经济复元，叠加国内解放战争，吸引大量人口迁入。二战期间，香港遭到日军3年多的统治，经济全面受挫，人口从1941年最高峰163万人骤减到60万人。1945年，港英政府重回香港，经过一系列过渡性管制措施，社会经济逐步稳定，工厂数目大幅增加，1947-1951年香港经济年均增速达到35%。经济复元叠加国内解放战争，吸引大量人口迁入香港。1947-1953年，人口从180万增长到230万。

制度演变：租金管制，鼓励私人机构维修建房

战后租金管制，鼓励业主维修与建房。由于战后房屋损坏严重，人口骤增导致市场加租迫迁现象严重，加剧房荒问题。1945年，香港政府制定《业主与租客条例》，对战前私人楼宇实行租务管制，规定战后楼宇租金不得超过战前租金水平，但管制不包括战后大规模修复与新建的私人住宅楼宇，鼓励业主修复与建房出租；同年，租务法庭开庭审理租务纠纷案件。直到1947年，战前楼宇才获准加租，住宅涨幅为标准租金30%。

政策效果：住房依旧严重短缺

租金管制推动了地产业的交易，1950年香港房地产交易达到6600宗，是战前1938年的1.8倍。然而，香港住房依旧严重缺乏，大批城市贫民与新移民居住在用简单材料胡乱搭建的一两层木屋中(即“寮屋”)。据统计，1953年，居住木屋区的人口多达25万，占香港总人口比重接近11%。

3.兴建公屋时代(1954-1986)

时代背景：寮屋区过度蔓延，私营部门住房保障不足

寮屋区过度蔓延，给社会带来严重的安全隐患，且阻碍城市扩张。1950-1953年，香港发生12起重大火灾，受灾人数超过10万人。其中，1953年石硖尾寮屋区大火令5.8万名贫困居民一夜间痛失家园，震惊香港。此外，寮屋区占据大批邻近当时市中心且发展潜力较大的土地，阻碍城市扩张与发展。

私营部门房屋供给不足，无法覆盖广大低收入阶层。一方面，香港私营建筑业发展滞后于人口增长对房屋的需求，特别是受朝鲜战争(1950-1953年)影响，五十年代初香港建筑业遭遇重大打击，房屋供给严重不足；另一方面，私营部门建设的房屋租金较高，无法覆盖广大低收入阶层。

经济发展吸引人口继续涌入。香港实际GDP从1961年988亿港元，增长到1986年的7347亿港元，年均增速7.41%。经济发展与社会稳定吸引内地人口继续涌入，1954-1986年，香港人口从243万人增长到557万人，年均增长3%，人口增长导致住房需求进一步扩张。

制度演变：兴建大量公屋，扩大住房保障范围

1953年石硖尾大火成为港英政府处理广大低收入群体住房问题的重要转折点，政府房屋政策重心开始由租务管制转移到建造与提供低租金的公营房屋上。可分为两个阶段：第一阶段(1954-1973)：通过徙置法案，出资建设标准极低的徙置屋，供灾民及拆迁户使用；第二阶段(1973-1986)：开启“十年建屋计划”，将低收入群体纳入住房保障范围，在加大公屋建设数量的同时，注重提高房屋建造标准。

第一阶段(1954-1973)：通过徙置法案，拆卸木屋，兴建徙置屋

成立徙置事务处，开启木屋区徙置计划。1954年，香港政府通过徙置法案，成立徙置事务处，开始大量拆卸僭建木屋，并在木屋周边出资建设租金极低的徙置大厦，供难民、灾民及拆迁户使用。1964年，政府公布《寮屋管制、徙置与政府廉租屋政策检讨》白皮书，提出加快木屋拆卸与公屋建设速度，以徙置屋为主、廉租屋为辅。据统计，1957-1963年，政府平均每年拆卸木屋9000间，到1963-1967年，每年拆卸木屋数量增长到1.6万间。1954-1971年，港府兴建各类徙置大厦约480幢，到1974年停建徙置大厦时，约118万居民入住徙置区。

成立房屋建设委员会，试点廉租屋建设。1954年，政府颁布《房屋事务处管理处法例》，成立房屋建设委员会，负责提供较优质的廉租屋供中下层收入市民租住。房屋建设委员会以商业原则经营，通过经营其管辖的廉租屋邨赚取营运经费，但可获得政府半价拨地与低息贷款支持。1957年到60年代后期，建设委员会共建设苏屋等9个屋邨。

第二阶段(1973-1987)：开启十年建屋计划，兴建廉租屋，注重质量

住房缺乏与条件恶劣依旧严峻。由于徙置计划只解决受灾或拆迁居民的的住房问题，而廉租屋数量有限，住房供应远未能满足香港日益膨胀的住房需求，导致木屋区进一步扩散；同时，徙置屋建设标准极低，住房依旧恶劣。1954年的徙置计划规定每个成年人可使用面积只有2.2平米，10岁以下儿童减半。1967年，香港爆发著名的反英抗暴运动，暴乱最初因劳资纠纷引发，后升级为工人与警察之间暴力冲突。“反英抗暴”运动的爆发，促使港英政府反思徙置区存在的诸多问题，并意识到居住环境恶劣是导致社会不安的根源。

1972年10月，香港政府宣布实施“十年建屋计划”：1973-1982年为180万香港居民提供配套设备齐全、具备优良居住环境的住所。十年建屋计划将兴建公营房屋的重心由徙置屋调整为廉租屋，将低收入市民纳入公营房屋政策体系，同时，与之前徙置屋建设只追求数量不同，建屋计划开始注重建造质量标准，目标是：①每个家庭拥有自己的住房单位；②住房单位应是独立式的(水、电、厕、厨齐备)；③每个人居住面积不少于3.25平方米。

配合建屋计划，重组房屋委员会。1973年，香港政府重组原来负责徙置屋、廉租屋的多个机构，成立香港房屋委员会(房委会)以推展十年建屋计划，政府给予免费划地、拨出资本与低息贷款支持。

配合建屋计划，加快新市镇开发。由于市区内发展用地有限，为满足房屋建设需要，港英政府通过开拓荒地与填海造地，大规模开发新市镇。1973年，首批新市镇荃湾、沙田和屯门陆续动工，到1982年新界已有8座市镇处于不同发展阶段，预计可容纳12-76万居民。新市镇在当时成为劳工阶层聚居之地，约2/3人口是公屋居民。

开启“居者有其屋”计划，加快公屋周转。1976年，香港政府推出“居者有其屋计划”，由政府免费拨地供房委会建设房屋，并以60%-70%市场价售与符合资格的市民，称为居者有其屋屋苑。居屋计划一方面为收入不足以购买私人楼宇的市民提供租住公屋外的选择，另一方面可让收入较高的公屋居民搬离公屋，加快公屋周转。1978年，为加快居屋计划进度，政府推出“私人机构参建居屋计划”，以投标形式将土地卖给私人发展商，由发展商按政府规定标准建设房屋对外出售，房屋申购资格、售价与居屋计划相同。

政策效果：告别房荒，公屋居住人口大幅增长

1954-1986年，公营房屋建设成绩斐然，但低于目标。1980年4月至1987年3月，房委会共建设公营房屋单位27.37万个(公屋19.74万个，居屋7.63万个)，年均3.91万个。据估计，十年建屋计划约建成可供150万人居住的房屋单位，但较最初目标少30万人，且延期了五年。

公营房屋居住人口大幅增长，住房条件明显改善。1964-1973年，徙置屋居住人口从54万增加到118万，廉租屋居住人口40万，合计占总人口37%。到1987年4月，公屋租住人口220万，居屋居住人口20万，公营房屋居住人口占比提高到45%。市民住房从唐楼或木楼，升级为高层住宅或大型屋邨，人均住房面积提高到7.5平米。

4.鼓励购房时代(1987-2001)

时代背景：居民购房需求强烈，公屋资源分配不公

居民收入水平提高，自置居所需求强烈。香港经济持续繁荣，1987-2000年，人均GDP从7.07万港元增长到20.07万港元，年均增长7.73%。然而，大部分旧式公屋只适合1-2人居住，配套设施有限且老化严重，使得公屋租户自置居所需求强烈，申请购买居屋人数远超出居屋出售数量。事实上，居屋计划自开启以来便广受欢迎：1978年，首期“居者有其屋”计划推出8400个单位后，收到3.6万张申请表格；1979年，首期“私人参建居屋”计划推出1500个单位，获超额认购38倍。

富裕租户挤占有限的公屋资源。尽管香港大多数市民已解决最基本的居住问题，但仍有8万个家庭申请租住公屋；同时，许多经济条件显著改善的家庭依旧居住在廉价的公屋中，挤占了有限的公屋资源。1986年，家庭收入超过全香港75%家庭的公屋租户，占比达到16.9%。

制度演变：提租带补，鼓励居民自置居所

1987年4月，港府发表《“长远房屋策略”说明书》，标志着住房政策从兴建公屋转向鼓励居民自置居所。长远房屋政策制订了1987-2001年香港房屋政策纲领，重点要求提高住房自有化率，强调引导私营机构参与房屋建设，主要工作包括提高富裕租户租金，实行购房补助，鼓励居民自置居所，以及重建老式公屋，改善市民居住环境。

一是提高富裕租户租金：1987年，房委会要求居住在公屋达十年或以上的租户必须每两年申报家庭收入，收入超过指定上限者须缴付双倍租金。1993年，修订“公屋住户资助政策”，富户须要缴交倍半或双倍净额租金以及差饷。1996年，实施“维护公屋资源合理分配”政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于1年内迁出公屋。

二是实行购房补助：1988年，房委会推出“自置居所贷款计划”，规定公屋住户及有资格入住公屋的家庭购房可申请自置居所贷款。1992年，政府推出“资助夹心阶层置业计划”，从1993年度起额外批出土地兴建房屋，或用土地向发展商置换现成的空置单位，以楼价折扣形式资助家庭月收入1.8-4万元的夹心阶层购买居屋。1998年，推行“租者置其屋计划”，让租户可以30%–45%折扣优惠购买其自住的公屋；同年推出“重建置业计划”，受1988年“整体重建计划”影响的租户每月可获按揭还款补助金用于购买居屋。1999年，推出“可租可买计划”，协助合资格的公屋申请者早日自置居所。

三是重建老式公屋：为改善公屋条件，1985年政府开始推出“扩展重建计划”，拆除60年代未符合标准的楼宇。1988年，再次推出“整体重建计划”，逐步拆卸和重建 566 幢在1973年以前落成的大厦。1992年，首批“和谐式”大厦落成，标志着新一代的公屋设计。

政策效果：住房自有率提高，公屋轮候时间缩短

1987-2001年，房屋建设基本符合目标。(1)建设计划：受重建计划影响，预计每年需建设7万个单位(4万个公营房屋+3万个私人房屋)。(2)实际建设：年均建成6.65万个：房委会年均建成3.59万个公营房屋(居屋年均1.03万个)，私人机构年均建成2.84万个，房屋协会年均供应0.22万个房屋。

住房自有率快速提高，公屋轮候时间大幅缩短。1987-2001年，自置居所住户占香港家庭住户总数的比重从37.90%提高到52.20%。其中，公营房屋的自置居所住户占公营房屋家庭住户比重从10.10%提高到35.80%，私人房屋的自置居所住户占私人房屋家庭住户比重从59.10%提高到67.00%。另一方面，公屋平均轮候时间从1990的9年缩短到2001年的3.1年。此外，公营房屋居住条件略有改善，公屋、租者置其屋、居屋人均室内楼面面积中位数分别提高到9.1、9.1与12.2平米。

房价快速上涨，直至1997年金融危机爆发。受1985年《中英联合声明》要求每年批地不超过50公顷、人口增长超过预期、居民购房热潮等影响，1987-1997年香港房价快速上涨。港岛、九龙、新界的私人房屋均价分别从1.14万港元/平米、1.05万港元/平米、0.95万港元/平米，提高到9.29万港元/平米、7.02万港元/平米、6.78万港元/平米。1997年亚洲金融危机爆发，香港楼市陷入萧条，房价大幅下跌。

5.市场主导时代(2002-至今)

时代背景：楼市与经济低迷，“八万五计划”失败

楼市与经济低迷，“八万五计划”失败。1997年7月香港回归后，为校正回归前土地供应与市场需求脱节、平抑房价泡沫与改善居民住房条件，特区政府提出“十年内令自置居所比率达到70%、年均提供不少于85000个新住宅单位”的“八万五计划”。但随着亚洲金融风暴袭来，香港经济遭遇战后最严重的衰退，房地产市场陷入萧条，特区政府扩大住房供给的做法加速楼市下跌，引起社会不满。

制度演变：减少公营房屋供给，维护市场稳定

1998-2001年，香港楼市与经济持续低迷，促使特区政府转变住房策略，放弃“八万五计划”。2002年，政府发表《公营房屋架构检讨报告书》，并成立房屋及规划地政局，负责香港整体房屋政策，房屋及规划地政局局长声明将重新定位政府的房屋政策，指出政策目标在于维持公平和稳定的环境，让私营物业市场可以持续健康发展，同时为没有能力租住私营房屋的人士提供资助公营房屋。2003年起，政府减少土地与公营房屋供给，维护房地产市场稳定；2009年起，房价急速上涨引起政府警惕，政策开始注重楼市调控。

2003年起，减少土地与公营房屋供给。一是减少土地供给：2003年取消勾地一年，2004-2010年全面采用勾地方式出让土地，年均供应住宅用地6.14万平米；二是减少公屋，尤其是居屋供给：2003年起房委会停建及停售“居屋计划”和“私人参建计划”的单位，并在第六期单位后终止“租者置其屋计划”。2014年，政府推出第三个长远房屋策略，计划年均建设2.9万个公营房屋，但相比1987年和1998年长远房屋策略，建设目标显著减少(分别为4万和5万个单位)。三是减少购房资助：2003年推出“置业资助贷款计划”，取代房委会“自置居所贷款计划”及房屋协会“首次置业资助贷款计划”，次年因财政压力过大终止。

2009年起，住房政策注重楼市调控，抑制投机需求。香港楼市自2003年开始回暖，房价急剧上涨致使社会矛盾加剧。2009年起，住房政策开始注重楼市调控，抑制投机需求：住房金融方面，金管局于2009-2017年推出8轮逆周期措施，调节按揭成数、月供占家庭收入比重、贷款额度等；税收方面，多次加征印花税，2010年加收额外印花税；2012年加收买家印花税；2013年加收双倍印花税；2016年提高从价印花税；2018年征收一手房空置税。

政策效果：公屋轮候时间延长，私屋房价过度上涨

2002年至今，房屋建设远不达目标。(1)建设计划：1998年的长远房屋策略提出每年兴建房屋单位不少于8.5万个(5万个公营房屋，3.5万个私人住宅)；2014年的长远房屋策略提出未来10年年均供应4.8万个(2万个公屋、0.9万个资助出售单位与1.9万个私人住宅)。(2)实际建设：2002-2017年年均建成3.1万个：房委会年均建成1.52万个(公屋1.46万个与资助出售房屋580个)，私人住宅年均建成1.55万个，房屋协会年均供应0.04万个。

公屋轮候时长大幅反弹。截止2018年6月底，约有15.06万宗一般公屋申请，以及11.79万宗配额及计分制下的非长者一人申请。一般申请者的平均轮候时间从2007年1.8年的低位，持续反弹到目前5.3年。

私人房屋房价过度上涨，增幅远高于家庭收入。2002-2017年，港岛、九龙、新界的私人房屋均价分别从4.46万港元/平米、3.32万港元/平米、2.92万港元/平米提高到19.45万港元/平米、17.57万港元/平米、10.72万港元/平米，分别增长3.36倍、4.29倍、2.67倍；同期，家庭年收入中位数从19.2万港元提高到32.76万港元，仅增长0.71倍。