来源：新浪财经

意见领袖丨全球KOL聚焦金融大动荡

文/新浪财经意见领袖专栏作家 任泽平 熊柴 马家进 连一席 曹志楠 范城恺

2020年4月9日，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下文简称《意见》），这是我国全方位推进要素市场化改革的纲领性文件。

1 一个目标：完善要素市场化配置，推动经济高质量发展

市场经济的本质是充分且公平的竞争，竞争提升资源配置效率，各类要素的自由流动是基础。完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。

通俗点讲，我们认为，要素市场化改革就是，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，让人口、技术、土地、资本、数据等生产要素充分公平自由地流动，让农民工也能市民化，让“外来人员”子女也能就地上学，让寒门也能出贵子，让人才能够施展抱负，让个人奋斗能够实现社会阶层流动的中国梦，让人地挂钩供求平衡居者有其屋，人不再有三六九等，身份不再有体制内外之别——让一切生产要素活力竞相迸发，让一切创新创业源泉充分涌流！

《意见》在市场化理念上有很大进步，给勇敢的改革派多一些掌声。但是我们也要有清醒的认识，一分部署，九分落实，如何让好的文件能够落地是更难的事。各项权力都有分部门把手，往往改别人可以改自己不行，因此，要有顶层设计和思想解放，要有抓铁有痕、铁石留印的决心和举措。

本次《意见》的出台，是落实党的十九大和十九届四中全会精神的一项重大改革部署。2017年10月党的十九大报告提出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”；2019年10月党的十九届四中全会进一步强调，“推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”。

加快要素市场化改革具有必要性和紧迫性。市场体系包括商品市场和要素市场。经过40多年改革开放，中国商品市场发育较为充分，商品和服务价格97%以上由市场定价；但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍、新型要素市场规则建设滞后等，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的突出短板，制约中国经济社会发展的巨大潜力释放。

当前中国经济运行面临突出矛盾和问题，实体经济结构性供需失衡突出，金融和实体经济失衡蕴藏巨大风险。2016年以来实施的供给侧结构性改革取得显著成效，但是要素配置扭曲依然造成了一系列经济结构性矛盾和问题。加快要素市场化改革是深化供给侧结构性改革、解决制约全局深层次矛盾的重要突破口。从破除无效供给看，有助于推动“僵尸企业”出清，释放错配资源；从培育新动能看，有助于生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动，支撑实体经济发展，形成协同发展的产业体系。

2010年以来中国经济持续下行，2020年受疫情冲击，叠加此前的中美贸易摩擦和经济持续下行，中国当前经济衰退程度超过2008年国际金融危机时期。当前经济持续下行有外部和周期性因素，但主要是内部结构性和体制性因素。短期经济的主要矛盾是总需求不足，长期经济的主要矛盾是供给侧改革不到位，未来关键是短期加大逆周期调节和长期深化改革开放相结合，提升市场资源配置效率，提振微观主体信心。2010年参与研究提出“增速换挡”，2014年提出“新5%比旧8%好”， 2019年提出“以改革的方式稳增长”、“以第二次入世的勇气推动改革开放”、“以六大改革为突破口，大力度地推动新一轮改革开放，营造一个万马奔腾、千帆竞发的崭新局面”。

我们认为，如果能够推动新一轮改革开放，中国经济潜力巨大，未来最好的投资机会就在中国。中国有全球最大的统一市场（14亿人口），有全球最大的中等收入群体（4亿人群）；中国的城镇化进程距离发达国家仍有约20个百分点的空间，潜力大；中国的劳动力资源近9亿人，就业人员7亿多，受过高等教育和职业教育的高素质人才有1.7亿，每年大学毕业生有800多万，人口红利转向人才红利；中国的新经济迅速崛起，独角兽数量仅次于美国；中国GDP增速5%以上，是美国的2倍；新一轮改革开放将开启新周期，释放巨大活力。

2 五大要素：促进土地、劳动力、资本、技术、数据自由流动，提高要素配置效率，激发全社会创造力和市场活力

土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场是市场体系的重要组成部分，但不同生产要素的属性和改革进展存在较大差异。推进要素市场化配置，一方面要不断扩大要素市场化配置范围，加快发展要素市场；另一方面要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类施策、循序渐进构建更加完善的要素市场化配置体制机制。

2.1 土地：明确市场化改革方向，探索权限下放、跨省换地和人地挂钩

土地是要素市场化改革最为滞后的领域，长期存在城乡二元土地分割、建设用地指标指令性计划配置等问题，《意见》以巨大勇气明确市场化改革方向。

中国改革开放从农村起步，以家庭联产承包责任制改革拉开序幕，1980年代国有建设用地从无偿使用到有偿使用激发市场巨大活力。但长期以来，一些人认为在土地资源配置中市场不能起决定性作用，而应由规划和用途管制起决定性作用，这是导致当前土地市场化改革严重滞后的根源。从国际看，市场经济国家虽然也对土地利用实行用途管制，但是在市场决定土地资源配置的基础上实行的柔性管制，是以尊重市场规律为前提的；而中国在土地用途管制中计划色彩浓厚，市场作用严重受限（蔡继明，2019）。2019年修订的《土地管理法》进步很大，但检索全文有99处提到“规划”、26处提到“管理”、17处提到“行政”“计划”，而没有一处提到“市场”。《意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心。

此次《意见》的亮点主要是：建立健全城乡统一的建设用地市场，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见；城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责；探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

当前中国土地利用存在三大问题：

一是城乡建设用地配置失衡。进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿无偿放弃乡村原有的宅基地，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”。2009-2016年乡村常住人口从6.89亿人减至5.90亿人；但乡村建设用地面积不减反增，从18.47万平方公里增至19.20平方公里。人均城镇建设用地从112平方米上涨为119平方米，仅增长5.8%；而人均乡村建设用地从268平方米增长为326平方米，增长21.5%，达人均城镇建设用地的2.7倍。

二是建设用地在地区之间、城市之间配置失衡。当前耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩主要在市县级层面，这使得耕地后备资源短缺的地区建设用地指标严重不足。分地区看，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。分城市看，2006-2017年中国1000万人以上城市城区常住人口增长34.1%，但建设用地增长仅6.1%；而20万人以下城市人口增长仅1.5%，但建设用地增长19.8%。未来人口日益向城市群迁移，但是用地指标不能随之流动。人地错配、供求失衡是导致中国一线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。

三是建设用地在利用结构上配置失衡。2017中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%（2016年）、韩国的10.1%（2018年）。

近年土地制度改革主要在两个方面：

第一，以同地同权同价为方向，构建城乡统一的建设用地市场，但当前集体建设用地入市存局限、宅基地制度改革推进缓慢。农村集体建设用地主要分为三类：宅基地（约70%）、经营性用地（约15%）、公益性用地（约15%）。2015年中央启动农村土地制度改革三项试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）。1）在土地征收方面，2019年修订的《土地管理法》缩减征地范围、提升征地补偿标准，明确公益性征地原则和范围。2）在入市方面，允许集体经营性建设用地入市，但仅限于工商业等经营性用途，实践中允许部分试点地区建设租赁房、共有产权房。2019年《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》留下口子，允许“闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。集体土地入市并不意味着土地收益完全归农民和集体所有，政府通过收取一定土地增值收益调节金参与分配，2015-2018年全国33个试点地区调节金平均比例为11.1%。《意见》要求“制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”。3）在宅基地方面，允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地，但交易依然限制在农村集体组织内部，不允许城里人到农村买房；从实践看，由于交易受限，农房流转和处置难度大，“谁出钱”问题需要解决。中央要求落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。目前试点地区的适度放活主要用于文旅养老等领域。4月9日国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下文简称《任务》）要求，“启动新一轮农村宅基地制度改革试点”。

第二，改革土地计划管理方式，下放建设用地审批权，探索跨省换地。1）在管理方式方面，2019年12月中央经济工作会议首次提出“改革土地计划管理方式”。《意见》提出“完善土地利用计划管理，增强土地管理灵活性，建设用地指标使用应更多由省级政府负责，深化产业用地市场化配置改革，推动不同产业用地类型合理转换”，发改委《任务》提出“改革建设用地计划管理方式，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”。在此之前，2020年3月国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》规定，将由国务院行使的农用地转为建设用地审批权以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批权，授权省级政府或委托试点地区的省级政府实施；3月《土地管理法（实施条例）》（征求意见稿）进一步规定，属于省级政府批准权限的农用地转用，可授权地级政府批准，并将“先行用地”写入条例。该措施旨在提升地方自主权以优化土地空间布局，破解项目用地“落地难”、和“落地慢”问题。2）在土地跨区域配置方面，《意见》和发改委《任务》均提出，“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”2018年3月国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。

2.2 劳动力：深化推进户籍制度改革，全面放开生育刻不容缓

劳动力的市场化改革主要面临三大问题：人口的区域性流动限制基本消除但户籍制度仍存限制、基本公共服务未能全覆盖，人口的社会性流动有所固化，人口生育依然受计划管制。《意见》从深化户籍制度改革、畅通劳动力和人才社会性流动渠道、完善技术技能评价制度、加大海外人才引进力度等四个方面着力引导劳动力要素合理畅通有序流动，但很遗憾地未提及生育问题。

本次《意见》的亮点主要是：在区域性流动方面，顺应“人随产业走、人往高处走”的客观规律，要求放开放宽除个别超大城市外的落户限制、推进基本公共服务与常住人口挂钩，开展“都市圈城市群户籍准入年限同城化累计互认”。

1）在户籍方面，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。改革开放后人口迁移逐渐放开，1980年代开始放开小城镇落户限制，2003年取消对未办理暂住登记人口的强制收容遣送。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，“全面放开建制镇和小城市落户限制”。2018年发改委《任务》要求，“中小城市和建制镇要全面放开落户限制”，2019年《任务》要求“城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”；2020年《任务》的亮点是，“鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制，超大特大城市取消郊区新区落户限制”。本次《意见》的一个亮点是“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”。在此之前，2019年2月发改委《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，“在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认”。2019年中国常住人口城镇化率60.60%，户籍人口城镇化率44.38%，二者差距从2012年的17.2个百分点缩小至16.2个百分点，但离2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求的缩小2个百分点目标仍有差距。

2）在公共服务方面，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口、2020年将出台国家基本公共服务标准。非户籍人口平等享有基本公共服务不仅关系社会公平，也是影响人口流动的一个重要因素，当前主要面临基本公共服务覆盖不足、社会保险关系转移接续不畅等问题。我们注意到，有些相关提法为“促进基本公共服务均等化”，这与“基本公共服务全覆盖”具有一定差异。《意见》要求“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”2020年发改委《任务》要求“推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，出台国家基本公共服务标准，提高居住证发证量和含金量，加快养老保险全国统筹进度，做好社会保险关系转移接续，健全以居住证为主要依据的随迁子女入学入园政策等”。在此之前的2018年12月中办、国办引发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，近期市场监管总局、发改委、财政部联合下达首批国家基本公共服务标准化试点。

在社会性流动方面，要求搭建横向流动桥梁、纵向发展阶梯，畅通劳动力和人才社会性流动渠道，主要措施包括用人制度改革、档案制度改革、完善技术技能评价制度、通过精准扶贫和教育公平等健全兜底保障机制。近年来，社会阶层固化问题逐渐引起社会普遍关注，中低阶层上升渠道日益狭窄，跨阶层纵向流动趋缓。除城乡二元分割外，阻碍社会性流动的原因还在于公平竞争规则有待完善、部门之间政策的条块分割、人事管理制度滞后等。从教育看，近20多年来农村学生考入名牌高校的比例明显降低，“寒门难出贵子”。从收入看，根据国家统计局数据，2008-2018年中国居民收入基尼系数从0.491降至0.468，但依然明显高于美国的0.45、英国的0.34、德国的0.31、法国的0.28。2019年12月中共中央、国务院《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》要求，“以用人制度改革促进单位流动、以档案服务改革畅通职业转换，拓宽技术技能人才上升通道，健全兜底保障机制、阻断贫困代际传递”等措施。本次《意见》要求，“健全人力资源市场体系，营造公平就业环境，畅通体制外向体制内就业渠道，推进社会化职称评审等。”

在人口再生产方面，中国少子化老龄化形势日趋严峻，劳动力总量日趋萎缩，人口负增长临近，全面放开并鼓励生育刻不容缓。由于计划生育政策长期实行，中国人口危机渐行渐近，带来的经济社会问题日益严峻。人口是慢变量，其影响显现较慢，但趋势一旦形成则很难逆转。在生育方面，2019年中国出生人口降至1465万，随着生育堆积效应逐渐消失和育龄妇女规模持续下滑，出生人口还将进一步下滑，预计2030年将降至不到1100万，2050年降至800多万。在劳动力方面，中国15-64岁劳动年龄人口比例及规模分别在2010年、2013年见顶，90后比80后少约3100万，00后比90后少4100万，预计2050年劳动年龄人口将较2019年减少2.3亿，即减少约23%。在老龄化方面，2019年中国65岁及以上人口1.76亿，占比达12.6%。中国人口老龄化速度和规模前所未有，2022年将进入占比超过14%的深度老龄化社会，2033年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会，之后持续快速上升至2060年的约35%。在总人口方面，2019年中国人口突破14亿，但即将陷入负增长。以1.3、1.4、1.5的总和生育率估计，中国人口将分别在2021、2022、2024年见顶。见顶之后的前25-30年内萎缩速度较慢，但随着1962-1975年第二轮婴儿潮人口进入生命终点后，萎缩速度将明显变快。预计2050年中国人口将较2022年减少仅9%，2075年将较2050年减少22%，2100年将较2075年减少25%，即降至约7.5亿。需要认识到，即使在人工智能时代，人口规模仍非常重要。人工智能影响就业的机制既有替代效应，还有补偿效应和创造效应。并且，人口是人才和创新的基础，人口规模大意味着大市场。（参见恒大研究院报告《人工智能时代来临，还需要那么多人吗？》）

我们长期呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，正视渐行渐近的人口危机，积极应对人口少子化老龄化的严峻挑战。1）尽快全面放开并鼓励生育，让生育权回归家庭自主，加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策。二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%。三是进一步完善女性就业权益保障。四是加强保障非婚生育的平等权利。五是加大教育医疗投入，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。2）积极应对人口老龄化，打造高质量为老产品和服务体系，建设老年友好型社会。一是加快推进国资划转社保补充缺口，推动社保全国统筹，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。二是构建老有所学的终身学习体系，鼓励企业留用和雇佣年长劳动力，适时适当推迟法定退休年龄。三是打造高质量的为老服务和产品供给体系。四是建设老年友好型社会。

2.3 资本：完善多层次资本市场，缓解民企和创新企业融资难贵问题

资本要素是市场经济的产物，是现代经济发展的血液。中国资本要素分配以银行为主的间接融资体系占主导，多层次资本市场发展不足。根据宏观存量法，2018年中国直接融资占比仅30%，远低于美国78%、英国63%、日本52%、德国40%。长期以来，中国以资本、劳动力密集型传统产业为主，资金需求量大，以银行为主的间接融资体系匹配了大型、国有企业融资需求。但随着产业转型升级，新兴产业、中小企业成为经济发展主要驱动力，普遍具有轻资产、高风险特点，而间接融资体系暴露出风险偏好低、重抵押物、风险识别能力弱等问题，中小企业融资难、融资贵问题突出，亟需发展多层次资本市场。

《意见》的主要亮点是：定调资本要素市场化改革，提出完善股票市场基础制度、加快发展债券市场、增加有效金融服务供给、主动有序扩大金融业对外开放四方面内容，并在要素价格方面提出“稳妥推进存贷款基准利率与市场利率并轨，提高债券市场定价效率，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”。

第一，完善股票市场基础制度，打通多层次资本市场关键环节。2018年以来资本市场改革大幅提速，科创板试点注册制，新《证券法》正式实施，并购重组和再融资松绑，新三板改革启动等。未来随着注册制全面推广，基础制度完善着眼点在于重构以信息披露为中心、以严格退市为后盾的市场生态，同时在立法、司法环节推进惩处力度与投资者保护等外部环境改善。《意见》对股市三个提法值得关注：一是首次在中央文件强调鼓励和引导上市公司现金分红。分红是上市公司稳健经营的重要体现、是回报投资者的重要方式，A股股息率从2014年1.85%提高到2018年2.41%，但存在持续性较差、集中于少数盈利公司等问题，中央强调现金分红，旨在提高上市公司治理质量，引导长期资金和价值投资。二是强调推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度，为注册制保驾护航。一方面参考美国集体诉讼经验，新《证券法》已经建立“默示加入、明示退出”的诉讼机制，中小投资者集中起来，一次审结，全体适用，大幅提高证券欺诈违法成本，另一方面规定由投资者保护机构作为代表人发起集体诉讼，防止滥诉。三是坚持市场化改革，放松管制，激发市场活力。结合4月7日金融委会议释放改革信号，“要发挥好资本市场的枢纽作用，不断强化基础性制度建设，坚决打击各种造假和欺诈行为，放松和取消不适应发展需要的管制，提升市场活跃度”。未来新股发行市盈率限制、衍生品工具使用等行政管制可能进一步松绑。

第二，加快发展债券市场，推动债券市场统一标准。目前中国债券市场由银行间债券市场和交易所债券市场组成，两个市场在管理规则、发行标准、投资者结构、评级要求等方面存在人为割裂，阻碍资本要素在债市自由流通。近年来统一债券市场的监管已经成为各方共识，2018年证监会、央行统一银行间和交易所债券评级业务资质，2019年8月证监会、央行、银保监会联合发文，允许更多银行参与交易所债券投资，新《证券法》要求公司信用类债券实行发行注册管理制。《意见》将债券市场互联互通提高到中央顶层设计层面，预计未来将进一步提高银行间和交易所市场融合程度，有助于促进要素自由流动、拓宽实体经济融资渠道、提升债券市场服务实体经济的能力。

第三，增加有效金融服务供给，缓解民营和小微企业融资难题。中小银行是支持民营和小微企业发展的主力军之一，但存在金融服务供需不匹配问题。从信贷供给看，大银行占主导，中小银行金融服务供给不足。2018年中小型银行资产规模占银行业比重50%，贷款规模占65%，但经营风格较为激进，抵御风险和资本补充能力不足。从信贷需求看，民营企业贡献了国民经济的“56789”，却只占用了40%左右的信贷资源，与其经济贡献完全不匹配。《意见》提出构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系，与2019年11月金融委第九次会议提出的“深化中小银行改革，重点支持中小银行多渠道补充资本”相呼应，有望改善金融供给，更好服务民营和小微企业。

第四，强调扩大金融对内对外双向开放。金融开放不仅是中国对世界的承诺，更是提高国内金融业发展水平的必由之路。2018年总书记在博鳌论坛宣布开放中国金融市场，央行行长易纲推出11条措施，2019年金融委明确11条新开放政策措施，22项措施中已有16项实质落地。《意见》进一步提出推进证券、基金行业对内对外双向开放，给予内外资公平准入条件，对金融机构来说，加剧市场竞争的同时，将引入先进的业务及管理经验，倒逼金融服务升级。对金融市场来说，有助于提升资源配置效率，引入长期增量资金，随着利率、汇率市场化改革，将催生利率、汇率衍生品工具、场外市场大发展。

2.4 技术：产学研一体化，创新驱动发展，建设科技强国

技术是从传统要素驱动转向创新驱动的关键，是第一生产力，是国家实力的关键，是大国竞争的制高点。从日不落帝国到美元霸权，从机械革命到信息革命，两次科学革命、三次技术与工业革命，不论英国、法国、德国、日本、美国，无一不是依靠抓住某次关键的产业革命机遇而成功崛起，最终成为世界的科技与经济中心。

本次《意见》的主要亮点是：健全职务科技成果产权制度、培育发展技术转移机构和技术经理人，并促进技术要素与资本要素融合发展。这将大幅提升科研人员积极性，有效促进技术转移转化，打通科研成果从实验室到商业化的“最后一公里”，形成科技创新、实体经济和现代金融间的良性循环，为建设现代化经济体系提供战略支撑。

成熟的技术要素市场与产学研一体化制度对一国科技发展具有重要意义。参考美国斯坦福大学与硅谷的经验，通过打造产业园区、孵化器、设立技术转让办公室，同时以一流大学、一流科研人员与初创企业为核心主体，以自由开放、鼓励创新、包容失败的文化为基础，构建了一套各主体紧密合作、相互促进的生态系统。20世纪50年代以来，硅谷已经孕育了惠普、英特尔、甲骨文、苹果、雅虎、谷歌、特斯拉等高科技企业。根据《2019硅谷指数》报告，硅谷人口约310万，2017年人均年收入达10.2万美元，远高于美国5.2万美元的平均水平；2017年硅谷登记的专利数量占美国整体的12.9%；2018年风险投资金额占到美国的17.1%，对美国成为世界科技创新中心起到重要的推动作用。其中，技术授权办公室（Officeof Technology Licensing，OTL）是硅谷技术要素市场的重要组成。OTL主要由具有科研或技术背景的项目经理组成，负责对技术转化的全生命周期进行管理，包括评估科研成果或发明是否可转化为专利、是否具有商业潜力、项目估值，并在此基础上为专利寻找合适的产业合作伙伴、协商最优条款等。技术授权的形式非常灵活，包括但不限于授权费、版税、股权等等，同时斯坦福大学规定，技术授权产生的收益由科研人员、所在学院、所在系平均分配，即各占1/3。根据OTL披露的数据，2016年斯坦福大学新增141个技术授权项目，全部技术授权项目的年度收入达到9500万美元。虽然技术授权收入占学校整体年度预算（超过40亿美元）的比例不大，但斯坦福认为此举可以增强学校与工业界的联系，并且可以彰显自身的基础科研实力，有利于争取更多的联邦科研经费支持。此外，斯坦福也鼓励师生凭借研究成果创业，学校可以给予市场、资金、技术等方面的支持。2004年谷歌上市后斯坦福大学作为早期投资人退出，仅这一项投资收益就达到3.4亿美元。

近年中国科技实力在快速崛起，在通讯设备、集成电路等部分重要领域开始取得关键进展，但在整体上仍与美国存在较大差距，科研管理、经费管理、产学研一体化等方面存在短板。成绩方面：1）中国研发支出增长迅速，占GDP比重为2.2%，达到中等发达国家水平。2018年中国研究与试验发展（R&D）经费支出19657亿元，较1995年增长约56倍，年均增速19.2%。研发经费总量已在2013年超过日本，成为世界第二大研发经费投入国家。2）专利批准全球第一。根据世界知识产权组织（WIPO）数据，2017年全球专利批准140万例，其中中国占比最高，占全球比重30%，美国、日本、韩国和欧洲分别占比23%、14%、9%和8%。差距方面：1）中国研发投入为美国的1/2，研发强度仍低于美国。2018年中国研究与试验发展（R&D）经费支出约2969亿美元，美国研发投入为5738亿美元；中国研发支出占GDP比重为2.2%，低于美国的2.8%、、日本的3.2%、韩国的4.6%。2）中国每百万人口拥有研发和技术人员数量约为美国的1/4。2017年中国每百万人口拥有的研发和技术人员数为1234人，而美国（2016年）、英国、日本、韩国为4256、4377、5305、7514人，中国约为美国、英国、日本、韩国的29%、28%、23%、16%。3）中国基础科研薄弱，美国更重视基础研究和应用研究，有利于推进技术创新。中国在基础研究、应用研究、试验发展阶段的投入占比分别为5%、11%、84%，而美国分别为16.9%、19.6%、63.5%，中国基础研究和应用研究阶段占比低于美国20个百分点，基础研究投入额仅相当于美国的1/4。中国论文发表虽在数量上超过美国，但质量上与美国存在差距，2016年中国在科学与工程（S&E）领域发表的论文中论文引用率排名前1%的论文占比1.01%，美国为1.9%；从2013-2015年主要国家已公示专利申请的领域分布看，中国在生物医药技术、半导体、计算机技术方面与美国存在差距。4）中国高校研发占比偏低。中美均已形成以企业为主体的研发体系，具备可持续的内在驱动力，但是与美国及其他国家相比，中国高等院校研发占比偏低，仅7%，低于美国的13%、日本的12.3%、德国的17.3%、法国的20.3%和英国的25.6%。由于基础科研主要在高校，企业主要是应用研究，决定一国长期竞争力的是基础性研究，中国在此方面严重不足，源于科研管理、经费管理和评审制度的缺陷，激励机制不足，亟需推动科研事业单位改革，赋予科研人员知识产权。

2.5 数据：发力新型生产要素，打造数字经济新引擎

数据是数字经济时代的新型生产要素，是类似土地与能源的一国核心战略资源，对于推动经济转型升级、提高全要素生产率具有重要作用。生产要素的形态随着经济发展不断变迁，土地、劳动力是农业时代重要的生产要素，资本是工业时代重要的生产要素，还催生出技术、管理等更多生产要素；随着信息化、智能化发展，以大数据为代表的信息资源向着生产要素的形态演进。数据对人力、资本等其他要素效率有倍增作用，对生产力发展有广泛影响，例如通过分析数据，企业既可以更好的理解消费者需求，也可以更好地组织供应链管理、优化生产流程，从而提高生产效率和资本回报率。当前世界各国纷纷把推进经济数字化作为创新发展的重要动能。习近平总书记在2018年两院院士大会上的重要讲话指出：“世界正在进入以信息产业为主导的经济发展时期。我们要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，以信息化、智能化为杠杆培育新动能。”2019年十九届四中全会首次将数据与劳动力、技术、资本等一起作为要素。刘鹤副总理指出，“数据作为生产要素，反映了随着经济活动数字化转型加快，数据对提高生产效率的乘数作用凸现，成为最具时代特征新生产要素的重要变化”。

中国率先进入5G时代，随着新基建启动，人口红利和互联网红利将转变为数据红利，未来中国将成为全球最大的数据中心。5G如同“信息高速公路”，为庞大数据量和信息量的传递提供了高速传输信道，补齐了制约人工智能、大数据、工业互联网等在信息传输、连接规模、通信质量上的短板，使万物互联变成可能。5G与云计算、大数据、物联网、人工智能等领域深度融合，将形成新一代信息基础设施的核心能力，将推动整个社会生产方式的改进和生产力的发展。受益于人口数量、互联网渗透率、智能手机渗透率等因素，2018年中国拥有数据量7.6ZB，占全球数据量的23.4%。未来随着通讯设备、物联网设备接入数量和承载能力进一步提高，中国的数据量将在2025年达到48.6ZB，占全球数据量的27.8%，成为全球最大的数据中心。

本次《意见》的主要亮点是：加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护，为加快数字经济转型、培育经济新动能奠定坚实基础。1）推进政府数据开放共享：公共数据具有明显的外部性和边际报酬递增等特征，目前各级政府部门均要求加强行业数据管理，但是涉及到跨部门、跨行业、跨区域的统筹协调难度较大，容易形成“数据孤岛”，严重影响公共服务效率，无法发挥数据潜在价值，需要顶层设计与统筹；2）加强数据资源整合和安全保护：由于大部分的数据是公开透明、自由流通的虚拟产物，就会引发由数据的所属而产生的权责问题，这也涉及到数据的安全、知识产权保护和隐私问题。例如，企业可以通过消费者的上网浏览信息来分析消费偏好，进行精准推送，企业降低营销费用的同时消费者可以更好地获得信息或产品，但数据一旦泄露，可能对个人造成隐私曝光、经济受损，如果是企业数据则可能造成商业秘密外泄。由于数据的生产和使用涉及消费者、平台、运营商、服务商等多个环节，数据在每个环节被加工整合，很难以传统的产品标准去统一管理，这也对相关立法和监管造成阻碍。

《意见》提出，“探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，丰富数据产品。研究根据数据性质完善产权性质。制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护”，有助于厘清数据要素市场发展过程中的数据确权、数据安全等关键性问题，促进行业健康有序发展。

3 三大举措：市场竞争和价格机制实现效率最优，政府调节与监管纠正市场失灵并兼顾公平，“渐进+增量+试点”推动改革稳步实施

在对土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素市场分类提出改革方向和具体举措之后，为确保完善要素市场化配置的各项重点任务落到实处，《意见》从市场机制、政府责任和改革步骤三方面做了部署，强调要完善要素价格形成机制和市场运行机制，明确政府对要素价格、市场运行的调节和监管内容，健全推进要素市场化配置改革的组织保障机制。

3.1 要素价格市场化改革，充分发挥价格的信号作用

价格机制是市场经济的核心，价格信号反映市场供求状况和资源稀缺程度，激励各市场微观主体做出最优决策，从而引导资源配置到最有效率的部门。价格机制充分发挥作用的关键是价格信号灵敏、由市场自由决定，政府过度干预和市场垄断均会扭曲价格信号，降低资源配置效率。

改革开放40余年，商品市场的市场化改革较为成功，目前商品和服务价格已由原来的97%以上由政府定价，转变为97%以上由市场定价。但要素市场的市场化改革相对滞后，例如资金价格利率存在“双轨制”，导致一方面民营和小微企业融资难融资贵，另一方面又加剧了产能过剩和僵尸企业。

《意见》对要素价格市场化改革提出了两方面的要求：1）逐步减少政府对要素价格的直接干预，要素价格主要由市场自主决定。分类提出完善市场决定要素价格机制的举措，包括土地（城乡基准地价、标定地价）、劳动力（企业薪酬、国企、事业单位、公务员工资）和资本（利率、汇率）等。2）加强政府对要素价格的管理和监督。市场化改革并非完全放任自流，要更好发挥政府作用。推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变，加强要素领域价格反垄断工作，维护要素市场价格秩序。

要素价格不可避免地涉及收入分配和价值导向问题。《意见》提出要提高劳动报酬在初次分配中的比重，全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策，充分尊重科研、技术、管理人才，充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值。

3.2 健全要素市场运行机制，增强政府调节和监管职能

政府是市场经济不可或缺的组成部分。亚当·斯密认为政府应扮演守夜人的角色，提供国防、司法和公共设施服务。《意见》明确了政府职责，要健全要素市场运行机制，建立分类统一、规范有效的交易规则和服务体系。1）健全要素市场化交易平台，夯实要素市场交易基础设施；2）完善要素交易规则和服务，引导形成有竞争力的市场交易规则和服务体系；3）提升要素交易监管水平，规范交易行为，加强信用体系建设，健全交易风险防范处置机制。

此次疫情对资源的快速有效调配提出了严峻挑战，因此《意见》专门指出要增强要素应急配置能力，建立对相关生产要素的紧急调拨、采购等制度，提高应急状态下的要素高效协同配置能力。此外，鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在应急管理、疫情防控、资源调配、社会管理等方面更好发挥作用，在此次疫情中，顺丰、阿里巴巴等企业做出了重要贡献。

3.3 渐进+增量+试点，推动改革落到实处

党的十九大明确将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一，此后有关部门陆续出台要素市场化改革的分类政策，但整体进展较为缓慢。为加快完善社会主义市场经济体制、深化要素市场化配置改革，党中央和国务院专门印发本次《意见》，确保各项重点任务落到实处。

借鉴改革开放的成功经验，采取“渐进+增量+试点”的方式。1）建立工作机制。国家发改委牵头建立推进要素市场制度建设工作机制，确保各项重点任务落到实处。2）抓住工作要点。梳理提炼近期可操作、能落地的改革事项，推进各项改革举措尽快落地见效。3）深化基础性改革。加快政府职能转变，打破行政性垄断，大幅减少政府直接配置要素的范围。深化国有企业和国有金融机构改革，确保各类所有制企业通过竞争等市场手段平等获取要素。4）注重试点先行。在维护全国统一大市场的前提下，开展要素市场化配置改革试点示范，激励地方开展首创性、差异化探索，为完善要素市场化配置提供制度创新经验。5）持续跟踪指导。加强跟踪分析和协调指导，研究新情况、总结新经验、解决新问题，重大问题及时向党中央、国务院报告。