文  恒大研究院  任泽平  夏磊  黄什 庞欣

房地产是周期之母。1998年房改释放了我国房地产市场化的洪荒之力，创造了人类大规模城市化、经济高速增长、民生大幅改善的辉煌成就，也埋下了高房价、土地财政等待解难题。房地产关系国计民生，是国民经济的支柱行业、地方财政主要来源、金融危机的策源地、财富的象征、大类资产配置的核心。

二十年沧海桑田，历史巨变，站在新时代的起点上，在“房住不炒”的新定位下，如何通过住房制度改革和长效机制建设，促进房地产市场长期平稳健康发展，事关国运。我们提出了业内广为采用的标准分析框架：“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”（参考《房地产周期》，人民出版社）。本文旨在客观评价二十年来房地产改革的功过，房地产的历史贡献，直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题，分析背后深层次的制度原因，为新一轮改革建言献策。

一、历史评价二十年住房制度改革的功过

1998年，为应对亚洲金融风暴冲击，房改启动商品房市场。国务院23号文要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。我国房地产二十年市场化发展大幕就此开启。

（一）房地产行业在繁荣中走向成熟

房改以来，受益于城镇化和经济增长，居民住房需求集中释放。1998-2018年，中国城镇化率从33.4%上升至59.6%，年均提升1.3个百分点，住房需求快速增加；城镇人均可支配收入年均增长11%，居民购买力大幅提升。

中国房地产由此历经二十年长周期繁荣，行业各项指标大幅增长。20年来，房屋新开工面积从2亿平增至20.9亿平，累计上涨9.3倍，年复合增速12.4%。房地产开发投资完成额从0.2万亿元增至12万亿元，累计上涨55.8倍，年复合增速22.4%。商品房销售面积和销售金额分别从1.2亿平增至17.2亿平、0.3万亿元增至15万亿元，累计上涨13.1、58.7倍，年复合增速14.1%、22.7%。

伴随房地产业的快速发展，中国的房地产企业从无到有、从国企先行到民企崛起，队伍逐渐壮大。2018年，全国房地产企业数量达9.8万个，比1998年的2.4万个增长3.1倍，其中5家房企位列世界500强。

行业发展模式从粗放走向成熟，三个趋势逐步显现。一是行业集中度逐渐提高，2018年前10强、20强、50强房企市占率分别为26.9%、37.4%、55.1%，分别较2010年提升17.4、24.7和39个百分点。二是产品不断升级完善，对园林绿化、建材品质、家装设计和智能科技等提出更高要求，多家龙头房企的精装修比例均超过50%。三是供应结构转变，十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，房地产供应主体由开发商转变为政府、企业、开发商等主体共同参与，形成商品房、租赁房、保障房、共有产权房等各渠道多元供给的模式。

（二）住房制度建设在探索中逐步完善

我国住房制度采取循序渐进的稳步改革措施。前期探索试点，98房改奠定基础，后续配套政策推进，最终形成符合当前国情的，以住房金融、土地、税收、住房保障和住房供应为五大支柱的中国特色住房制度。

第一，以商业贷款为主、公积金贷款为辅的住房金融制度。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房公积金制度建立；1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，规定所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款，商业性住房金融快速推进。

第二，以招拍挂为主的土地供应制度。1990年《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》规定，按照所有权与使用权分离的原则，采取协议、招标、拍卖三种方式出让城镇国有土地使用权。2002年国土资源部颁布11号令，明确经营性用地必须招拍挂出让。2010年北京试点“限房价、竞地价”土地出让方式，2011年《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》提出推广“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住宅用地，热点城市开始创新土地出让方式，打破传统招拍挂价高者得的模式。

第三，鼓励长期持有自住住房的税收制度。我国个人持有和交易住房主要涉及9个税种。保有环节2个税种，房产税及土地增值税，分别依据1986年、1988年的暂行条例征收，目前均对个人非营业住房免征。交易环节7个税种，涉税种类多、税率相对较高，但对长期持有和家庭唯一住房设置了减免优惠。其中，契税依据1997年暂行条例征收；增值税及附加依据2016年《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》征收；个人所得税依据1999年《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》征收；印花税和土地增值税依据2008年《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》征收。

第四，涵盖公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房等多样化的住房保障体系。1998年房改23号文提出“最低收人家庭租赁廉租房、中低收人家庭购买经济适用房、其他高收入家庭购买租赁商品房”，廉租房和经济适用房被用于保障中低收入家庭居住。2010年，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，公租房成为保障性住房的方式之一，面对中等偏下收入家庭。2008年中央大规模保障性安居工程启动了国有林区、垦区和煤矿棚户区改造；2010年城市和国有工矿棚户区改造工作全面展开；2014年国开行住宅金融事业部建立，中国人民银行创设抵押补充贷款，为全国范围内大规模棚改和货币化安置提供了成本适当、长期稳定的资金支持。棚户区住房困难家庭可通过棚改安置房和货币化购买商品房两种方式改善居住条件。2017年住建部发文，支持北京、上海开展共有产权住房试点，重点解决“夹心层”住房问题。自此，针对不同收入群体的住房保障供应体系得以建立。2019年住房保障立法加快推动，将明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架。

第五，租购并举的住房供给体系。2015年以来租赁制度大获推进。2016年，国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，2017年十九大报告中提出，“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，明确住房供应体系主要框架和目标。2017年开始试点政策积极推进，7月《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》出台，选取广州、深圳等12个城市开展试点；8月《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》发布，明确将在北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点；2019年南京等16城入围中央财政支持住房租赁试点。

二、客观评价二十年来房地产的历史贡献

（一）房地产是拉动我国经济高增长的火车头

1998年国务院23号文明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”，2003年国务院18号文进一步将房地产定位为支柱性产业。20年来，房地产作为我国经济发展火车头，当之无愧。一是行业体量大，对经济增长直接贡献高；二是产业链条长、关联行业多，房地产投资和消费带动一大批上下游行业发展。其中，房地产开发投资带动建筑业以及水泥、钢铁、有色金属、挖掘机等上下游制造业；房地产消费，既直接带动与住房有关的家电、家具、家纺、装潢等制造业；也明显带动金融、媒体服务、互联网、物业管理等第三产业。2018年，房地产业增加值占GDP的比重为6.6%，房地产对上下游相关行业增加值的拉动占GDP的比重为9.2%，二者合计占比高达15.8%。

房地产提供的土地出让金和税收收入，有力支持了地方政府推进大规模基础设施建设、工业税收减免和地价补贴，帮助中国制造业在过去20年的国际竞争中脱颖而出，为国家创造大量外汇收入，使出口成为拉动经济发展的重要马车。2012至2018年，全国300城工业用地成交楼面价累计涨幅仅4.2%，而住宅用地成交楼面均价累计涨幅达178.6%。1998-2018年，全国公路、铁路里程分别由127.9万公里、6.6万公里增长至485万公里、13.2万公里。

房地产是最重要的货币创造媒介之一，推动信用扩张和经济发展。第一，我国金融体系以间接融资为主，房地产资产质量高、价值稳定，作为最重要的抵押物为信用扩张创造基础条件。2018年末，上市银行贷款余额中抵押贷款占比42%，其中四大国有银行为45%。抵押贷款超10万亿的上市银行的抵债资产中，房地产占比高达76.4%。第二，在快速工业化、城镇化阶段，大规模的房地产开发建设是经济发展、城市建设的引擎。房地产项目投资金额高、单体规模大，需要信贷支持。2018年房地产开发贷占金融机构贷款余额9.5%，支撑起相当于全社会固定资产投资18.6%的房地产开发投资。第三，在住房市场化国家，住房贷款是支持居民购买住房、改善居住条件的重要手段，是居民部门的主要负债，也是金融机构的重要资产投向。以美国、日本和德国为例，2017年居民住房贷款占总负债的比重分别为67.4%、64.5%和72.4%，占金融机构贷款余额的比重分别为24.1%、24.5%和39.8%。2018年我国居民住房贷款余额占居民总负债的56.4%，占金融机构贷款余额的18.9%，均低于发达国家水平。

（二）房地产是地方政府进行大规模基础设施建设的主要财政来源

1994年分税制改革后，事权下沉、财权上移，地方政府财政压力加大。房地产为地方政府筹集稳定的财政收入。

房地产相关税收是地方政府的重要税收收入。与房地产相关的税种主要有11个，其中契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和房产税为房地产专项税收。随着房地产市场迅速发展，房地产相关税收规模持续扩大。2017年房地产行业贡献地税1.3万亿，2018年5项房地产专项税共1.8万亿元，分别占当年地方本级税收收入的19%、23.7%。

土地出让金是地方政府最重要的预算外收入，也是当前单项占比最高的地方政府本级财政收入。通过房地产，地方政府以市场化的方式变现国有土地使用权的未来价值。1998年，土地出让金规模507.7亿元，占地方本级财政收入的10.2%，2018年土地出让金规模增长至6.5万亿元，占地方本级财政收入的比例提升至66.5%。

土地抵押贷款是城市政府关键的外部融资来源。房地产发展带来的巨额土地增值红利，让地方政府的土地资产大幅增值，成为重要的信贷抵押物。以自然资源部监测的84个城市为例，15年底土地融资余额达11.3万亿元。

（三）房地产是我国快速城镇化的发动机

改革开放以来，我国城镇化进程进入快速发展时期。1978-2018年，城镇人口由1.7亿人增长至8.3亿人，40年间增长3.8倍；1981-2017年，全国城市建成区面积由7438平方公里增长至56225平方公里，增长6.6倍。

房地产为城市发展提供启动资金。对于尚处起步和快速扩张期的城市，除了需要提供教育医疗、环卫绿化、治安消防等政府公共服务，更亟需大规模建设道路交通、水电气暖供应、城市管网等基础配套设施，传统预算内收入难以提供充足资金。1999-2018年，全国地方本级一般公共预算支出合计148.5万亿元，而地方本级一般公共预算收入仅82.7万亿元。土地出让收入成为地方政府启动城市建设的重要财源，1999-2018年，全国土地出让收入合计43万亿元，覆盖地方本级一般公共预算支出的29%。

房地产帮助农转非人口在城镇安居乐业。一是为农业剩余劳动力提供充足的就业岗位和较高的收入水平。2018年农民工总人数2.9亿人，其中建筑业从业占比18.6%；建筑业月平均工资4209元，比农民工整体水平高13.1%。随着物管服务、房产中介、长租公寓等劳动力密集型细分领域快速发展，房地产将承接更多的农业剩余劳动力就业转移。二是为大量新增城镇人口提供住房。1998-2018年，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率年均提升1.3个百分点，城镇常住人口年均增加2000万人。房地产通过市场化手段调动社会资源大规模建设住房，不仅解决了福利分房时代下的城镇住房短缺问题，还有效满足了快速城镇化产生的新增住房需求。1995年全国城镇存量住房面积尚且仅66.8亿平， 2018年大幅提升至276亿平。

房地产加速城市开发进程、提升城市开发水平。一是改善城市面貌。多样化的房地产项目为城市风貌注入多元化色彩。棚户区和旧城改造改善了城市功能和面貌，但资金需求大、协调难度高，需要房企支持。二是减轻政府统一规划和建设的压力，土地出让后除道路外的部分都可由房企完成。商业性房地产项目开发，往往还需要在红线内建设园林绿化、学校医院、社区商业等相关配套设施。三是推动新区建设和发展，加速城市扩张。政府部门需要借助房企丰富的专业开发运维经验，打造聚拢人气的商圈、环境优美的住宅区和运营规范的产业园区。

（四）房地产是提高居民居住品质实现消费升级的有力保障

房改是一次供给侧改革，大幅提高了住房供给效率，激发了老百姓对居住品质的追求，展现出崭新的生活方式。

房改有效提高居民住房条件。一是家庭住房面积大幅增加。城镇人均住房建筑面积由1998年的18.7平方米增至2018年的39平方米，增长1.1倍，年复合增幅3.8%。二是楼房占比提高，平房占比下降。2000-2015年，全国平房住户占比由63.1%降至38.7%，年均下降1.6个百分点。三是住房设施明显改善。2000-2015年，城镇家庭中拥有独立厨房的住户占比由84.7%升至92.4%，年均提升0.5个百分点；拥有独立抽水厕所的住户占比由42.1%升至74.2%，年均提升2.1个百分点。

房地产推动居民住房消费实现了多层次升级。一是购房观念升级。1998年前买公房，解决“有房住”的问题，此时消费者的观念是有房就行，多数公房没有成熟规范的小区。1998年后买带小区的商品房，实现对便民化居住服务的需求。物业管理行业也从无到有、逐渐发展成熟。进入21世纪购买品质住宅，对园林绿化、建材品质、一体化装修等提出高要求，追求更有视野的生活理念，实现“住好房”。二是消费区域升级。城市间由低能级城市到高能级城市升级，由中小城镇向区域内核心城市和大都市圈升级；城市内由老区旧宅到新区新房升级。三是消费品牌升级。购房需求从缺乏建设标准和服务保障的地方中小房企向标准化运营、服务完善的品牌房企集中。2009-2018年，TOP3、TOP10和TOP20房企的市占率由3.5%、8.1%和11.8%分别增至12.6%、26.9%和 37.4%。凭借品牌溢价、精装交房、智能家居、优质物业等优势，品质住宅占据主流。以精装修为例，90年代末首次在广州、上海等城市出现，2005年恒大率先开启全精装交房的业内风潮，2018年全国全装修渗透率提升至23%以上，一线城市则提升至56%。

（五）房地产是增加居民收入、财富和消费的主力军

房地产带动居民收入增长，促进居民财富增值，让居民消费能力提升、消费底气增强。第一，房地产及上下游产业链条长，吸纳大量就业人口，增加居民收入。2017年房地产业就业人数444.8万人，建筑业就业人数2643.2万人，合计占城镇就业人数的7.3%。第二，房地产是我国居民资产的压舱石，房地产市场发展带动资产增值。2000-2018年，城镇住房总价值从17万亿增长至261万亿，人均住房价值从3.7万元增长至31.4万元，分别增长14.4倍和7.5倍。

房地产为居民消费持续升级提供坚实保障。衣食住行是居民基本生存需求，在消费中优先满足。20年来，随着城镇居民收入快速增长，家庭恩格尔系数从44.7持续下降至27.7。城镇家庭消费结构发生重大变化，1985至2018年，用于吃穿用的支出占比由75.4%快速下降至40.9%，而用于居住和交通通讯的占比从6.9%大幅增加至37.3%。要实现消费的进一步升级，必须依靠居住条件的群体性成规模持续改善。房改有效激活了住房市场，1978至2018年，城镇居民套户比从0.81上升至1.09，实现了从全民蜗居到基本适居的飞跃，为消费继续升级打下坚实的物质基础，未来用于教育医疗、休闲娱乐等的支出将进一步上升。

随着全精装交房和配套完善的小区式住宅推广、家居环境改善，房地产对建材、家电家具等下游产品消费带动力大幅增强。1998-2018年，商品房销售面积由1.2亿平增长至17.2亿平，带动水泥和钢材销量由6.2亿吨增长至32.6亿吨，家用电冰箱、洗衣机、彩电和空调由0.67亿台增长至5.6亿台。

三、直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题

二十年来，我国住房制度日臻完善，塑造了房地产市场的繁荣发展，但尚存在一些问题：1、住房金融层面，货币超发助推房价上涨，变动频繁的信贷政策不利于市场稳定。2、土地供应方面，人地分离、供需错配，导致一二线高房价、三四线高库存。3、税收方面，重建设交易轻保有，随着存量房时代渐行渐近，地方政府“土地财政”面临转型。4、住房保障方面，供给不连续，进入门槛高退出门槛低，尚未做到应保尽保。5、住房供应方面，重购买轻租赁，住房租赁制度不完善、市场不成熟。

（一）金融：货币超发助涨房价，政策连续性有待加强

货币超发助涨房价。中国过去20年经济发展和货币发行不同步。1998-2017年，中国名义GDP增长9倍，同期M2从10万亿增至169万亿，增长16倍。2017年中国M2/名义GDP为204%，高于美国、日本、欧洲。根据货币数量方程MV=PQ，若货币供应增速持续超过名义GDP增速，商品价格上涨。房地产市场成为重要的货币蓄水池，帮助稳定物价、平抑通胀，但也推升了房价，如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名义GDP增速”与全国新建商品住宅价格涨幅走势一致。

信贷政策变动频繁，不利于稳定市场预期。金融稳，则房地产稳。中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段，变动频繁，2003年至今累计动用全国性金融调控达12次，首付比例在20%-60%之间变动，利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平稳，居民在政策放松时过度加杠杆。2014年930至2016年202住房信贷政策不断放松，包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等，刺激居民贷款买房。住房贷款发放额/GDP从2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部门杠杆率从2014年35.7%上升至2017年48.4%，在发展中国家中已处于较高水平。

（二）土地：人地分离、供需错配

人地分离、供需错配，导致我国一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高。人随产业走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流动。但长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市混合小城镇”的城镇化思路指导下，我国大力发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模。以25个典型城市2009-2017年的供地情况为例，四个一线城市新增常住人口的人均新增住宅用地建筑面积均不足20平米，潍坊、连云港等三四线城市达190平米以上，湘潭、西安、绵阳常住人口负增长的同时持续大量供地。土地的城镇化跟不上人的城镇化，一线城市和部分热点二线城市人口快速增长但土地供给不足，推高房价，而三四线城市土地供给快于人口增长，导致库存上升。

（三）税收：重建设交易轻保有，土地财政难以长期持续

我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。2017年，地方本级财政收入中，土地出让收入占比34.6%，房地产相关税收占比14.9%。这些税收集中在房地产开发建设环节，2017年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为8.1%、3.8%和3.3%。

地方政府财政收入可持续性在存量房时代面临挑战。随着我国城市化推进，新房成交占比正不断下降，进入存量房时代是大势所趋。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套数比均突破1，分别为1.00、1.08和1.54，率先迈入存量房市场；其他热点城市二手房成交占比均逐步提升。长期看，随着大规模住房建设时代进入尾声，房地产拿地、新开工总量减少，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，地方政府的土地财政难以维继。

（四）住房保障：供给不连续，进入门槛高退出门槛低

保障房供给不连续。中国住房保障1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年为调控房地产过热重启，2008年出于托底基建的目的开始大规模建设，保障房制度承担了部分调控职能，稳定成熟的住房保障体系有待完善。

进入门槛高，退出门槛低。多数保障房如经济适用房，申请条件要求“具有当地城镇户口”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将非户籍家庭以及收入水平不在规定范围内的家庭排除在外，进入门槛较高。但在退出机制上，经济适用房房主5年后拥有全部产权，“可以按市场价格出售”，“按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款”，退出门槛相对较低，购房者可获得较大退出收益。近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制，退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

（五）住房供应：住房租赁市场尚不成熟、制度不完善

1998年以来，住房供应体系以售为主，重销售轻租赁。2015年城镇居民租赁比例21%，低于多数发达国家，如德国、日本、英国、美国租赁比例分别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010），无专项法律；此外租赁市场还存在多项痛点，包括房源单一，个人房源占比达83%；热点城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租购不同权，承租人难以享受优质的城市公共资源等。

四、建议：推动住房制度改革和长效机制，促进房地产市场平稳健康发展

房地产是周期之母，住房制度则是一国之重器，也是深植于一国房地产市场的基因密码。有因必有果，什么样的政策和制度，就有什么样的房地产市场运行结果。当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，要实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标，促进房地产市场平稳健康发展，根本上取决于住房制度改革和长效管理机制完善。

（一）持续完善住房市场和保障两个体系

住房制度坚持 “房子是用来住的、不是用来炒的”的定位、完善住房市场和保障两个体系，回归解决居民住房问题。以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构。市场体系要维护房价平稳，房价快速上涨则需求涌入保障房体系，政府财政负担过重；房价大幅下跌则造成居民财富缩水、收入下降，诱发市场风险。继续完善以廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房为主体的住房保障体系，降低进入门槛、提高退出门槛。其中，廉租房实现低收入住房困难家庭基本应保尽保，改善中等偏下收入家庭住房条件；公租房缓解新就业无房职工、城镇稳定就业外来务工人员住房困难；经济适用房、共有产权房等配售型保障房解决“夹心层”住房困难；棚改房等安置住房让城镇危旧住房中的困难群众“出棚进楼”。

（二）继续推进租售并举的住房供应体系

大力发展住房租赁市场，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。第一，培育多元化的市场供应主体，包括发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、规范住房租赁中介机构、支持个人出租住房。第二，加大力度鼓励住房租赁消费。立法保护租约，简化公积金支付房租的提取手续，鼓励金融机构提供个人住房租赁金融服务，丰富非户籍承租人申领居住证后享受的公共服务，加强保障承租人合法权益，维护市场租金水平稳定等。第三，继续完善住房租赁支持政策。对个人和企业出租住房给予税收优惠，鼓励金融机构在有效风控前提下对住房租赁企业提供融资服务，支持住房租赁企业在风险可控基础上进行直接融资，鼓励地方政府多渠道增加低成本租赁住房用地供应。第四，强化行业监管，规范行业运行。落实地方政府管理本地区租赁住房市场的主体责任，提高中介从业门槛，建立行业运行标准，披露管理机构和人员的信用信息，限制机构盲目扩张规模，设立营业保证金制度，严惩管理机构欺诈行为。

（三）保持货币金融政策连续性和稳定性

房地产短期看金融，房地产过度金融化是风险之源，金融稳健是治本之策。从国际经验来看，货币金融政策稳则房价稳，货币金融政策频繁波动则易催生泡沫。德国之所以能创造房价长期稳定的奇迹，稳健中性的货币政策与住房金融体系发挥重要作用。日本的两次房地产泡沫与其频繁变动的货币金融政策直接相关。

当前既要防止货币放水刺激房地产泡沫，又要防止主动刺破引发重大金融风险。一是坚持差异化的住房信贷政策，支持刚需和改善群体购房自住，控制投资性购房；二是避免住房金融政策调整过快过急，导致市场短期内剧烈波动，引发处置风险的风险；三是对房企融资保持平稳。合理支持开发投资需求，避免融资收紧推高开发成本。正常的业务要允许开展，限制不规范的业务要循序渐进，开前门关后门，不搞运动式一刀切。当前要支持并购融资，促使龙头房企并购存在经营困难的中小房企成为化解房地产不良资产和金融风险的主力军。

（四）人地挂钩，供求平衡，优化土地供应

房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求，土地是供给，金融是杠杆。加强城镇常住人口和房地产库存的监管统计，并据以动态优化不同地区的土地供应量和供应结构。第一，继续改革完善“人地挂钩”政策。目前推行的“人地挂钩”主要是农业转移人口与建设用地供应量挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应推行新增常住人口与土地供应挂钩、完善跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩，增加人口流入城市建设用地供应。第二， 严格执行“库存去化周期与供地挂钩”政策。对房地产库存紧张、房价具有上涨压力的城市适度增加建设用地供应指标，对房地产库存积压、房价具有下跌风险的城市调减建设用地供应指标。第三，优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构。优先保障住房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

（五）稳步推进房地产税改革

房地产税改革的根本目的在于给地方创造稳定税源，健全地方税体系，推动“土地财政”在完成城镇化的阶段使命后成功转型。房地产税改革，方向是将房产税和城镇土地使用税二税合一，并对个人住房开征房地产税。在节奏上，立法先行，在全国人大经过审议形成法律，在具体实施时，对地方政府充分授权、分步推进。

房地产税在短期内将显著影响购房预期，冲击房地产和土地市场。在实施范围上不要全国同时推行，可选取条件成熟的城市先行试点，再总结经验、逐步推广。给予地方政府更多的自主权，对于从主城区到郊区、从新房到存量房、从人均免征面积和税率等，不同的城市因地制宜制定不同的标准。

房地产税作为财产税和直接税，出台方案应充分考虑居民的税收负担，针对中低收入家庭、特殊用途住房，设立合适的税收优惠。

（六）健全房地产长效管理机制

在总结过往调控政策的经验教训基础上，稳妥实施和健全完善房地产长效管理机制，实现房地产市场平稳健康发展。

一是将合理有效的短期调控升级到制度化，建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制。如在大量人口流入的一二线城市增加共有产权房和租赁住房供应；“限房价、竞地价、竞配建”等创新土地出让模式逐步替代价高者得的传统模式，打破地价推升房价、房价拉升地价的循环；盘活集体土地，促进土地供需动态平衡；坚持差别化信贷政策，严防违规加杠杆购房，保持居民杠杆稳中有降等。

二是适度修正不合时宜的调控政策，如限售、限价、限签。这些政策是在炒房活跃、房价非理性上涨时期的应急措施，当前市场降温，政策已有修正必要。限售限制产权自主交易，影响业主资金周转和自住性购房；限价人为扭曲价格，导致新房二手房价格倒挂；限签造成网签堰塞湖，房价统计数据失真。

三是房地产长效机制重在“管理”，而非单方面收紧调控；政策有保有压、有松有紧，坚持一城一策、因城施策。赋予地方政府更大的决策权和更丰富的工具箱，承担地方主体责任，中央通过完善市场的监测预警和考核评价机制，实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标。