深化产权改革 扩大开放促进竞争 ——国企改革的历史、现状与建议

产权作为制度经济学理论的基本概念，主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等，其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。代表性理论主要包括科斯定理、委托-代理理论和契约理论等，制度经济学强调明确产权与交易成本为市场有效配置资源的基石，保护产权、公平竞争、收益与风险对称以及合理适当的激励机制是促进市场效率的支柱。

我国国企改革主要分为三个阶段：1)1978-1992年“放权让利”与承包责任制开启改革进程；2)1993-2002年建立现代企业制度、“抓大放小”引入竞争淘汰机制，提升市场效率；3)2003年至今成立国资委规范管理、深化产权制度改革。总体上，过去国企改革的实质是对内产权改革提升效率与对外开放市场引入竞争的有机结合。当前国有经济已基本实现向现代企业的转变，激励机制逐步搭建，效率迅速提升。民营经济也在此过程中实现从无到有、从小到大的跨越式发展，呈现“五六七八九”的典型特征。

尽管国企效率大幅提升，对国家和社会贡献巨大，但当前国企整体经营效率上仍低于民营及外资企业。以ROE、ROA作为衡量效率指标，除少数行业外，非国企在竞争性行业甚至部分垄断行业占据效率优势。分地区看，省内国有资产工业比重与各省市GDP占全国比重具有较强负相关性，整体上当地国有工业占比越高，GDP占全国比重越低。产权不明确导致国企难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，政企难分，易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题，且国企缺乏足够的激励约束机制，难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。

总体上，当前我国制造业基本开放，以民营企业为主，市场竞争充分，但上游要素市场国企占比较高，市场效率仍有较大提升空间，同时服务业开放、竞争程度依然相对较低。当前在制造业投资中国有及国有控股资本投资占比基本维持在10%左右，且主要集中在上游要素行业，而部分服务业国企占比较高，占比超过80%，且存在资本准入限制、竞争障碍、监管透明度不高等问题。分具体行业看，纺织、餐饮、快递等充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强，而存在行政管制、垄断的行业，如钢铁、石油、天然气、电力、电信服务、金融、教育、医疗服务等，存在社会资源错配、全要素生产率低等问题。

国企改革主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。改革方案主要包括激进式“休克疗法”、撒切尔式“无禁区”改革、渐进式增量改革、分类制改革、混合所有制改革以及做强做优做大国有资本。总体而言，休克疗法和过于激进的“无禁区”改革等方案将导致与预期相反的结果，负面影响较大。从我国的实践看，一系列的改革探索逐渐形成“渐进式+增量+试点”的改革方法论以及因地制宜、因业施策、导入市场竞争机制、改革单一的国有产权、加强宏观调控放松微观干预的成功经验。

当前改革已进入深水区，进一步推动产权改革是促进我国迈向高质量发展的必由之路，这要求我们以基本经济制度为中心，以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为主线，明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策，以有效产权替代无效、低效产权，实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

我们对国企改革提出“分类+混改+强化竞争”方案，具体来看：一是思想认知和稳预期上，坚持基本的经济制度，对国有和民营经济一视同仁，贯彻竞争中性原则。二是方法论上，国企改革坚持“渐进式+增量+试点”方法论，建立合理考核奖惩机制，建立容错和“豁免”机制，提高地方积极性。由独立第三方资产评估机构评估国有资产合理价值或公开竞标转让的形式解除“国有资产流失”的束缚。三是继续推行国企分类制改革，因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分，对于竞争性商业类领域，全面放开市场准入、优胜劣汰。四是在明确国企应当控制或者参与的领域的前提下，明晰产权，推进混合所有制改革，改革经营体制，强化完整绩效考核标准。五是在国企必须控制或参与的领域内，推进国企内部竞争式改革，公益类、资源类行业拆分或新设国企，引入国有资本内部竞争，建立相应考核机制、进入及退出机制，制定公开、透明、合理的补贴标准。六是改革的具体推进上，避免“一刀切”与运动式的推进，更多依靠市场化手段，完善国资监管体系，防止政策执行变形。

风险提示：政策推动不及预期、运动式过激改革开放。