个税缴纳人群增加 调节收入分配作用有限

8月全国人大常委会审议通过新《个人所得税法》；10月20日，财政部和国家税务总局发布了《个人所得税法实施条例（修订草案征求意见稿）》和《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》，公众可在11月4日前提出意见。这是我国第七次修订个税法律，从征收模式、起征点、税率与级距、增加专项附加扣除等方面做出了根本性的修订。我国个税有哪些基本特征？此次修订怎样影响居民收入？还存在哪些问题？未来如何进一步改革？

个税为中国的第三大税种，基本特征有：（1）分类别看，个税为工资薪金所得税，个税中近70%来自工资薪金所得，工资薪金与财产转让、利息股息红利所得、个体工商户生产经营所得和劳务报酬所得五大类成为个税的绝大部分（96%）来源。（2）分地区看，个税为发达地区税，北京、上海、广东、江苏四地的个税之和占比为54.8%，占全国半壁江山。（3）分行业看，金融业、制造业、租赁服务、批发零售、房地产业对个税的贡献较大，合计占比达到60%。其中，金融从业人员贡献个税达19.1%，占比超过金融业在GDP中的比重7.9%；制造业从业人员贡献个税占比14.8%，低于制造业占GDP的29.3%；房地产从业人员贡献个税占比6.3%，与房地产行业占GDP的6.5%基本相当。（4）分所有制看，国有及集体企业员工贡献的个税比重仅为6.4%，民营经济对个税的贡献度高。（5）从个税缴纳人数看，近年来不断上升，但此次改革后大幅下降为6400万，占总人口的比重为4.6%，低于英国的47%、美国的42.6%、日本的39%、韩国的32.5%和中国香港的21.5%，占比太少难以发挥其调节居民收入分配的作用。（6）从收入规模看，我国个税占税收收入比重约8%，远低于OECD国家平均水平的24.4%，源于我国税制以流转税为主的结构；我国增值税占比近40%，便于筹集财政收入，由于对消费征税，因而这种税制结构抑制消费、鼓励储蓄，多适用于发展中国家。

个税改革集中在五大方面：（1）征收模式上，综合与分类征收；（2）税率和级距上，优化调整税率结构，降低中低收入者税率，扩大低税率的级距；（3）提高综合所得的基本减除费用标准至6万元/年；（4）在保持专项基本扣除（三险一金）的同时设立专项附加扣除；（5）增加反避税条款。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中明确子女教育、继续教育、房贷利息、租房支出、大病医疗和赡养老人六大项支出扣除项目，涉及居民的教育、医疗、养老和住房四类基本的生活需要；且在扣除额度上选择定额扣除，除住房租金的扣除标准是分区域的，其他扣除在全国都是一个标准；通过政府部门间的信息共享和协作减少纳税人抵扣的负担，增加可操作性。遵循公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的原则。

个税改革的影响：（1）更多地惠及中低收入群体，月收入1万的人群无需纳税，月收入2万的人群减税幅度约7成，月收入3万的人群减税幅度50%，收入越高减税幅度越小，但部分高收入群体税负可能增加，因为综合征收抬高收入进而提高适用税率。考虑到六项专项附加扣除，上有老、下有小、背负房贷的中年中产阶级可以充分利用各项扣除，在减税中受益最大。（2）对消费的刺激作用有限，因税后收入的基数大于个税，减税幅度大但增收幅度小，且居民部门杠杆率与居民负债/可支配收入比大幅上升，抑制消费。（3）个税的减税意味着个税作为直接税占税收收入的比重下降，为直接税的房地产税立法并实施提供了空间，房地产税推出可能加快。（4）有利于建立现代税收制度，推进国家治理，激发纳税人意识并监督政府收支行为。（5）对征收管理产生挑战。（6）需要防止因分配抵扣额而可能引发的社会问题。

个人所得税法修订后仍存在的问题：（1）从分类走向综合与分类征收的模式是一大进步，但距离综合征收仍有距离，导致资本与劳动所得分别适用不同税率。（2）修订后的个税制度仍以个人而非家庭为纳税主体，未能反映不同家庭收入结构、负担情况的差异。（3）专项附加扣除目前是分项扣除，缺乏综合扣除，导致部分人群因为处于特定年龄阶段如毕业不久的大学生而不能充分享受扣除，负担加重。（4）专项附加扣除基本是定额标准扣除，除房租外，教育、房贷利息、赡养成本的抵扣金额未体现地区差异。（5）征求意见稿规定了当年扣除不完的，不得结转以后年度扣除，但是房贷利息和大病医疗却极可能成为中低收入者的重大负担，这两项不得结转以后抵扣的规定不合理。（6）未明确起征点和专项附加扣除额的动态调整方式、调整时机和测算依据。（7）未明确新制度下奖金的计税方式，未明确是否仍适用原制度下的优惠计算方式，对于依靠智力和提成制的行业如金融、信息技术、咨询服务等行业的影响较大。（8）开征个税的目的始终不明晰，个税应该是富人税还是国民税未明确，导致政府、社会对个税讨论的重点与改革的方向常常偏离整体税制设计的考量，将更大的精力用于税制进步意义不大、却可直接感知到的起征点。

个人所得税法及专项附加扣除的未来改革方向：（1）征税模式最终要走向综合征收，确保所有收入来源按照同样标准纳税，同等对待资本与劳动所得。（2）尽快推出以家庭为纳税主体的税制，充分考虑不同家庭收入结构、负担情况的差异，夫妻间的抵扣可以调剂，贯彻“量能纳税”的公平原则。将征求意见稿中赡养老人部分修改为“纳税人赡养2个及以上老人的，可按老人人数加倍扣除。”缓解小规模家庭的赡养负担。（3）参照美国个税制度，设立综合扣除或者标准扣除，解决部分人群难以充分享受专项附加扣除导致负担加重的问题。综合扣除的标准可以设定为两项专项扣除相加的余额，如2000元/月，保证每个人至少可享受相当于两项专项附加扣除的抵扣，但是只能选择适用综合扣除与专项扣除中的一种。（4）房贷利息、赡养老人的标准扣除与房租同样，均需要体现地区差异，需设立不同级别城市的扣除标准，适度提高一线城市房贷利息抵扣标准。（5）允许房贷利息和大病医疗可以跨年抵扣，但规定结转年限为三年或五年。（6）明确基本扣除额和专项附加扣除额的具体调整方式和调整时机。（7）尽快明确奖金的计税方式，确定是否适用原有的优惠计算方式，避免金融、咨询服务等奖金占比较高的知识密集型行业因适用税率上升而大幅加税。（8）明确个税开征的目的是以筹集收入还是调节公平为主。