管清友：谁会是下一个一线城市？

与发达国家相比，我国一线城市人口占比明显偏低。为提高一线城市人口集聚度，一方面可以扩大现有一线城市的人口规模，国际比较来看，我国一线城市人口密度仍有较大提升空间。另一方面可以打造一批新的一线城市，从经济体量看，相关城市也有成为新一线城市的基础。根据齐普夫定律，增加一线城市数量，能够提高中国城镇化率的上限。

打造新一线城市，需要创新中央政府与地方政府的关系，加快了国家治理体系现代化建设进程。新的一线城市形成后，有助于打破现有一线城市的人才和资源垄断，促进区域均衡发展。为打造新一线城市，需要提高相关城市的经济管理权限、做出必要的行政区划调整、赋予更大立法权、调整金融监管体系、加快国企改革、鼓励创新，在户籍制度、教育制度、医疗养老制度等方面做出调整，国家级和区域级的交通、能源等规划向相关城市倾斜。

打造新一线城市，将重塑中国经济新动能，同时加快推进供给侧改革。城市定位提升后，基础设施需求增加。人才和资本的涌入，易于规模经济效益的发挥，产业转移和配套产业的发展也为周边地区提供增长动能。新的一线城市将为更多的人提供更高水平的基本公共服务，总需求增加也加快了上游过剩产品的消耗，实现补短板和去产能。

本报告从量化指标与节点城市两个角度，筛选出有望成为新一线城市的城市。量化指标包括经济指标、人口指标、创新指标和房价指标，筛选范围包括天津、重庆等25个具有一定经济体量、产业结构较为合理的城市。节点城市包括一带一路重要节点城市、长江经济带中心城市和重要高铁节点城市。

通过分析，笔者认为具备成为一线城市基础的有天津、杭州、成都和武汉，而有望成为准一线城市的包括南京、重庆、西安、苏州、合肥。当然参考经济特区的经验，给予相关城市政策支持，未必都能发展为一线城市，但权利的下放至少会为相关城市带来发展新机遇。

打造新一线城市，提高中国城镇化水平

与发达国家相比，中国一线城市人口占比明显偏低。2015年北上广深四个一线城市常住人口占全国总人口的比例为5.2%，而同年日本、韩国、英国、法国、美国人口规模排名前四的城市总人口占全国人口的比例分别为51.5%、37.0%、24.9%、22.6%和14.7%。

为提高一线城市人口集聚度，一方面可以扩大现有一线城市的人口规模。2015年中国第一大城市上海市常住人口2415万人、人口密度3809人/平方公里，人口总规模和人口密度都低于同期的全球第一大城市东京的3700万人和6106人/平方公里，中国城市人口密度仍有提升空间。可采取的措施，一是调整城市规划，增加住宅用地供应，缓解当前一线城市的高房价难题。二是增加住宅层数。随着建筑施工、消防等技术水平的提升，超高层建筑可以突破现行《民用建筑设计通则》所规定的100米这一划分标准。三是增加公共交通、能源、自来水、物流网络等基础设施的供给，降低资源对城市人口规模的限制。

另一方面，可以打造一批新的一线城市。一线城市在教育、医疗等基本公共服务方面具有资源集聚的优势，第三产业占比较高，所创造的就业岗位较多，易于吸引人才和资本的进入。对于何为一线城市没有公开的划分标准，经济规模是常见的评价指标之一，深圳也因经济的崛起在上世纪90年代与北上广并列，成为第四个一线城市。随着经济的发展，越来越多的城市希望跻身新的一线城市，通过人才、资本等的集聚，为城市创造新的发展机遇。从经济规模看，相关城市也有成为新一线城市的基础，2015年全国共有10个城市GDP规模突破万亿，除北上广深外，还有天津、重庆、苏州、武汉、成都和杭州。

打造一批新一线城市，可以提高中国城镇化的上限。1948年哈佛大学语言学教授G.K．齐普夫发现，如果一个包含n个词的文章，将这些词按其出现的频次递减地排列，那么某一词的序号和其出现的频次之积近似地为一常数，该定律称为齐普夫定律。国际上有关城市规模的实证研究发现，城市人口规模也符合齐普夫定律，即如果将一定区域内的所有城市按照人口规模大小排序，任何一个城市的位序与其人口规模的乘积等于常数。

当只有一个首位城市时，假定该首位城市可容纳6000万人，根据皮普夫定律，每个层级的城市均可共容纳6000万人，即使设置了10级城市，所容纳的人口城市人口也只有6亿，在14亿人口中占比43%。在当前北上广深四个一线城市的情况下，假定每个城市2000万人口，每个层级8000万人。若设置8个层级，需要1020座城市，共容纳6.4亿人，城镇化率也只有46%，并不能满足中国城镇化的需求。

当增加首位城市的数量时，可以用更少的城市层级容纳更多的人口。在单城2000万人口不变的情况下新增4座一线城市，根据齐普夫定律每级城市可容纳1.6亿人，通过设置六级共504座城市，即可吸纳9.6亿人，占目前中国人口的69%。城镇化水平明显提高，各层级城市数量的增加也更易于规模经济的发挥。

创新央地政府关系，促进区域协调发展

十八届三中全会决定中明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。打造新一线城市，需要创新中央政府与地方政府的关系，加快了国家治理体系现代化进程。

打造新一线城市，需要向地方政府下放更多权限。深圳的崛起，源于经济管理权限的不断提升，叠加区位优势，铸造了世界罕见的工业化、城市化的发展奇迹。1980年颁布《广东省经济特区条例》，深圳成为首批经济特区之一，在吸收外资、土地制度、价格体制、税收等方面享有政策优惠。1988年国务院批准深圳市在国家计划中实行单列，获得了相当于省一级的经济管理权限。1992年经全国人大批准，获得省级立法权。

新的一线城市形成后，有助于打破现有一线城市的人才、资源垄断，促进区域均衡发展。由于基本公共服务资源集聚，一线城市在吸引人才、资本等方面具有不可比拟的优势，城市分化逐步加大。新的一线城市形成后，打破现有四个一线城市的竞争优势。同时通过辐射效应，以点带面，促进周边区域发展。十八届三中全会后形成了“四大经济板块+三大支撑带”的区域发展总体战略，区域发展理念是协调发展。新的一线城市在建设过程中，将成为区域增长极，也符合均衡发展的战略要求。

为打造新的一线城市，需要创新现有的央地政府关系，向相关城市给予更多政策支持。

一是提高相关城市的经济管理权限。计划单列市享受相当于省一级的经济管理权限，收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无需上缴省级财政。可在现有的五个计划单列市基础上，将一批城市列入计划单列，使相关城市拥有更大的经济管理权限。为激发相关城市的经济活力，甚至可以给予高于计划单列市的经济管理权限。

二是根据经济、历史、自然等因素，做出必要的行政区划调整，为一线城市发展预留空间。新的一线城市在建设过程中，随着人口的集聚，建成区范围不断扩大。深圳在发展过程中，城区规模不断扩大，土地空间日趋饱和成为限制深圳发展的困难之一。可在吸取深圳教训的基础上，对相关城市的发展空间做出合理规划，并进行相应的行政区划调整。

三是赋予相关城市更大的立法权。2015年3月《立法法》进行了修改，将拥有立法权限的城市增加至280余个，并明确了立法的范围包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。拥有双重立法权是助力深圳崛起的重要因素之一，可在现有立法领域的基础上，扩大相关城市的立法事项范围。

四是在户籍制度、教育制度、医疗养老制度等方面做出制度安排。人才是一线城市建设不可或缺的资源，通过吸引人才加快产业升级和科技创新，为城市发展提供持续动力。深圳市辖区人口从1979年的2万人增加到2014年的332万，人才优势成为深圳核心竞争力之一。为了吸引人才长期定居，需要在户籍制度、教育制度、医疗养老制度等方面做出调整，解决后顾之忧。

五是在制定交通、物流、能源等规划时，向相关城市倾斜。人口规模的增加与经济体量的扩大，对交通、物流、能源等基础设施的需求也会相应增加。在制定国家和区域层面的规划时，需要考虑相关城市未来需求的增长，向相关城市倾斜，满足发展所需。

六是调整金融监管体系，加大金融支持力度。现有的北上广深四个一线城市，也是国内金融机构最为集中的地区，金融体系对这些城市的发展也做出了积极贡献。在新一线城市建设过程中，可以在符合金融监管原则的前提下，适度放松对金融业的监管，大力发展民营银行、鼓励直接融资等，加大金融对实体的支持力度。

七是加快推进国企改革，激发经济活力。国企改革“1+N”文件体系已基本颁布完毕，可在有关文件的指导下，加快推进相关城市的国企改革进程。一方面，在市场化原则下，加快落后、过剩产能的退出，减少对生产要素的占用，降低生产要素成本。另一方面，营造公平竞争环境，为民营企业的发展提供空间。

八是加大对创新的支持力度。创新是一线城市发展的基础，也是衡量一个城市是否是一线城市的标准之一，北上广深无一不具有强大的创新能力，国际大都市如东京、纽约、伦敦也都是创新之城。为鼓励创新，一方面可以加大对高校、国有科研院所的经费支持，另一方面可对企业用于创新活动的支出给予税收优惠。

重塑中国经济新动能，加快推进供给侧改革

打造新的一线城市，将迅速释放总需求，为中国经济提供新动能。

一是城市定位提升后，吸引人才和资本的进入，对交通、能源、自来水等基础设施的需求增加。现有的基础设施改造升级，同时大量新项目上马，固定资产投资需求迅速增加。1997年重庆市升级为直辖市后，固定资产投资增速远超全国平均水平。

二是人才和资本的进入，有助于发挥规模经济效益。人才和资本进入后，分工更为明确，产业也更加多元化，向附加值更高的产业升级。2015年上海、北京、广州、深圳四个城市GDP规模分别位列全国各城市前四，共计8.35万亿元，占全国GDP总规模的12.3%。打造新的一线城市，将释放相关城市的经济活力，提高对全国经济的贡献率。

三是相关城市获得更大的经济管理权限后，会通过多渠道促进经济发展。地方政府拥有的财权与事权增加后，可为与能为的边界扩大，可通过调整预算支出、调节税收优惠等方式，扶持相关产业的发展，为地方经济注入新活力。深圳升级为经济特区后，经济迅速崛起即为最鲜明的案例。

四是辐射效应增强，通过产业转移、培育配套产业等方式带动周边地区发展。一线城市的发展，离不开周边地区经济发展的支撑，在自身发展的同时也为周边城市带来发展机遇。一方面在产业升级过程中，大城市落后的产能向周边城市转移，为周边城市发展提供了新动能。另一方面在先进产业发展的同时，也需要周边城市有配套的上下游产业链，提供原料与市场。1990年浦东开放，带动了上海市的经济发展，进而辐射到整个长三角地区。

打造新一线城市，也加快推进了供给侧改革。

一是补短板。总体而言，我国各城市的基本公共服务水平与城市发展程度呈正相关关系，一线城市基本公共服务水平高于其它地区，这也是一线城市房价居高不下的原因之一。在新的一线城市建设过程中，会带来人才与资源的集聚，增加了更为多样化的服务供给，同时也使得更多的人可以享受更高水平的公共服务。

二是去产能。短期来看，新建和升级基础设施，会增加对上游产品的需求，在一定程度上缓解产能过剩的局面。中长期来看，由于新一线城市经济活力的释放和周边地区的发展，成为新的增长点，扩大了总需求，将提高相关产品的产能利用率。